北京户籍改革新问题       任　波            

北京户籍改革新问题       任　波             　　北京市一直执行“严格控制户籍人口迁移增长”的政策，但人口规模的计划指标还是年年突破。行政命令终究无法取代市场之手 　　在北京西南角的六里桥公共汽车站下车，手里马上就会被塞满各种售楼传单，上面全是距离北京市中心几十公里远郊区的楼盘。不少传单上赫然印着“外省人员购房可办理进京户口”。向其中一个售楼处咨询，记者被告知“每购房一套可办理三个进京户口”。除了向开发商交纳购房款，还需另外交纳10万元钱。“我们只收购房款，那10万元钱是交给当地政府的，不信我们可以带你们去政府的入户办公室现场咨询。”售楼小姐向记者保证消息千真万确，因为“第一批户口已经办下来了”。而根据记者调查，更有部分地区只要以城市增容费和基础建设费等名目“将钱交给当地政府”，就可以获得北京市户口，并不需要真的买房。一切均明码实价，并有红头文件为凭。 　　这一幕发生在2002年11月30日。 　　此前一个月，北京市几份当地报纸较低调地刊登了这样一则消息——“北京改革城乡户籍制度，符合条件可办城镇户口。”这则消息提供了这样一个重要信息：北京市已经全面推开了小城镇户籍制度改革，其标志就是今年9月28日，北京市政府以京政发〔2002〕25号文批转了市公安局《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》。 　　不过，当记者费尽周折找到北京市相关文件仔细研读时，却发现北京市的政策和公安部的文件在对改革范围的表述上存在着重要不同。根据公安部文件，只要在小城镇户籍制度改革实施范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。这意味着我国户籍管理制度由按计划指标审批制向准入制过渡。也就是说，在小城镇范围内，无论是过去所谓的农业户口还是所谓的外地人，只要符合条件，就应该可以获得相应身份——一纸当地城镇户口。 　　但是北京市相关文件却表明，改革的对象仅限于北京市14个卫星城和33个中心镇的规划区范围内持有本市农业户口的人员。对于外地人在北京市辖区小城镇落户问题，仍然参照1997年北京市人民政府办公厅印发的《北京市郊区小城镇建设试城镇户籍管理试行办法的通知》办理。即对欲落户的外地人，在“拥有合法固定住所和稳定生活来源”之外，还附加了对当地进行规模不等的投资，或本人受聘于试点城镇单位等条件。这一与公安部文件大相径庭的政策虽然在一定程度上提供了“外地人”向北京“投资移民”的可能，但对于更多具有移民愿望的“外地人”而言，门槛仍然偏高。显然，记者看到的所谓的“买房办户口”和“交钱办户口”现象仍然存在，正是与此政策有关。 　　更深层的背景则是北京的户籍管理制度改革始终滞后于全国。例如，早在1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父随母落户自由、夫妻分居、老人投靠子女等问题，但北京市迟至2001年才出台执行办法。 　　和其他城市相比，北京户口如此奇货可居，究其根本，是因为其有许多附加的“国民待遇”——根据有关规定，“外地人”在购房、购车、子女入托、入中小学等方面就要受到种种不便。 　　当然，近几年来，北京市限制公民自由迁徙的种种条件已经有所松动。例如，1997年《北京市流动人员人事档案管理暂行办法》规定，北京地区用人单位聘用外省市人员的人事档案，原则上由其户籍所在地的人才服务机构管理，特殊情况也可由市人才服务机构管理。这就意味着外地人在北京工作，也能将档案调往北京的工作单位。1999年8月18日印发的《北京市引进人才和办理〈北京市工作寄住证〉的暂行办法》规定，对于北京市紧缺的人才可办理引进或《北京市工作寄住证》，持《工作寄住证》者，不再办理户口《暂住证》，在购房、子女入托、入中小学等方面享受本市市民待遇，等等。前不久，部分第一批领到工作寄住证者甚至按规定办理了北京市户口。 　　但是，政策的松动毕竟十分有限。在北京，“外地人”受到的种种歧视依然不胜枚举，而有关部门在很大程度上则放任了这种歧视的存在和蔓延。 　　记者从劳动和社会保障部养老保险司了解到，根据有关文件，职工跨统筹地区流动时，应转移基本养老保险关系、个人账户档案和职工个人账户基金，这一政策已经在全国普遍执行。但记者得知，北京市却始终没有执行这一国家政策。北京市某区统筹中心一位工作人员告诉记者，只要是“外地人”，就算档案已经调入北京，但如果想转入养老保险关系，“我们坚决不收”。就算最后在北京办理退休，到时候也只能将其在北京交纳的保险基金转入户籍所在地。也就是说，外地职工在北京单位工作，只要没有北京户口，即使按规定在北京建立养老保险关系和交纳养老保险费，退休后也不能在北京享受养老保险，只能回到户籍所在地按当地标准领取养老金。 　　多年以来，北京市一直执行“严格控制户籍人口迁移增长”的政策，但人口规模的计划指标还是年年突破。从这个角度说，北京市政府对“外地人”的种种限制政策是失败的。公安大学户籍问题专家王太元指出，人的迁徙是一个经济行为，一个政府不可能违反世界人口迁徙的基本规律，行政命令终究无法取代市场之手。而对北京市户口问题的诸种质疑里隐含的重要问题是：户籍封锁相应的代价究竟应该由谁来承担？简单的行政控制究竟是不是控制北京人口规模的惟一方式？ 　　 北京户籍改革新问题       任　波