失信惩戒机制研究       牛翠萍            

失信惩戒机制研究       牛翠萍             　　 信用是现代市场经济的基石，市场经济实际上是信用经济，市场交易的顺利实现要依赖于交易双方实现所承诺的信用，即对已达成合同条款或者口头协议的全面履行。随着我国市场化程度的不断提高，信用关系已成为维系各个市场主体之间经济关系的重要纽带。然而，不讲信用、任意违背合同条款的现象比较严重，这些现象其实就是我们所说的“失信”。从长远的角度来看，失信，无论是对于企业、个人的发展还是对市场经济下的整个经济社会的发展都是不利的。因此，研究市场经济下的失信惩戒机制有着重要的理论意义和现实意义。 　　 　　一、失信的原因分析 　　 　　1.客观原因：我国经济体制转型时期的利益驱动所致。一方面，各个领域的全方位的改革开放，使我们的社会出现前所未有的活力：生产力得以迅速发展，分配方式日益多样化，人民逐步富裕，人们有了更多的选择机会和实现自身价值的舞台。另一方面，市场也有其自身的弱点和消极方面。商品经济的交换法则的负面作用容易侵蚀到人们的精神领域，引发人们见利忘义，信用缺失。可以说，市场经济的“逐利”原则，是市场行为主体违背诚信原则的强大内在驱动力。市场经济有着失信行为得以进行的现实条件，这些条件首先表现为市场行为的复杂性和多样性，为失信的滋生、存在和蔓延提供了更多的机会与条件。与此同时，现代市场经济的又一个特点即市场范围的广阔性，也客观上导致了失信行为的大量存在，市场范围的极度扩展，活动空间前所未有，为假冒伪劣、欺瞒哄骗提供了广阔的场所。现在许多不讲诚信者，正是利用了市场范围的广阔性作假不止，大量的不诚信行为由此而产生。 　　2.主观原因：诚信意识淡薄和诚信文化的缺失。我国改革开放近30年的时间，市场经济还只是处于初级阶段，因此接受现代市场经济的熏陶相对较迟。很多企业还停留在低层次的产品经营阶段，没有形成以诚信为基石的企业文化，经营理念滞后。另外，整个社会的信用交易习惯、信用文化氛围都还有待进一步的建立和完善。 　　3.法律原因：法律制度不够健全。随着我国经济体制的改革，市场经济的发展，原有的相关制度仍在起维持作用，而与市场经济体制要求相适应的新制度并没有完全建立，如信用法律的滞后、产权改革的滞后和失信惩戒机制的缺陷，使得现存的信用制度难以全面满足各市场主体的需求，从而导致对市场主体的失信行为未能有效地制裁。 　　4.信息不对称：缺乏信用信息的社会共享机制。信息不对称是导致信息弱势方上当受骗、失信者能频频得逞的客观基础。我国社会信用信息不对称的问题非常突出：一方面，信用信息数据的市场开放度低，缺乏规范的信息发布和收集渠道，对征信数据的开放与使用没有明确的法律规定，政府部门和一些专业机构掌握的可以公开的企业、个人资讯没有合法开放，增加了企业和征信机构信息获取的难度。另一方面，信用中介服务行业发育较晚，虽然也有一些为企业提供信用服务的市场运作机构和信用产品，但是市场规模很小，经营分散，行业整体水平不高，市场竞争不规范。另外，目前我国信用中介机构的数据库规模普遍偏小，不能及时更新，致使信用信息缺乏完整性和有效性。谁是守信者或失信者，在没有征信机制和公布系统的情况下，其他人很难知道，在市场交易中也就很难预防。在这种情况下，对失信行为的监管难度较大。而在这一过程中，又有一些管理者不能廉洁自律，或滥用职权，或者对失信行为听之任之，不加管理，也助长甚至导致了进一步的失信。 　　5.地方保护主义也是失信的又一原因。信用监管遭遇地方保护主义又是失信行为难以制止的又一重要因素。一些地方为了本地、本部门的利益，保护和包庇本地方的企业制假、售假、逃账、赖账。对失信行为持放任的态度，或者在加强对外地企业监管的同时放松对本地企业的监管。这些做法，使失信行为得不到惩罚。 　　 　　二、构建多层次的失信惩戒机制 　　 　　可坚持“警示在先、惩戒在后，立信为主、处罚为辅”的原则。比如，对失信企业和严重失信企业实行强化监督为主的管理政策，在案件处理上则依据法律法规的规定及视企业违法行为的情节，采取对守信企业以宣传教育为主、对警示企业和失信企业教育和处罚并重、对严重失信企业以处罚为主等办法。建立企业信用制度，为守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业的惩戒机制和严重失信企业的淘汰机制提供制度保证。可根据失信行为的性质、情节和危害的程度，分别从行政、道德、经济和法律等多种手段惩戒失信者，使失信者付出与其失信行为相应的经济和名誉代价；把交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为，以法律支持信用服务公司向当事人的交易双方、授信人、雇主和政府机构有偿提供信用调查报告，让失信记录方便地在社会传播，并明确规定对失信者行为的经济处罚，使失信者付出惨痛代价，让失信者一处失信，处处受制约。因此，可根据失信性质，构建多层次失信惩戒制度。 　　1.行政处罚：尽快形成由政府部门做出的行政性惩戒机制。政府的各个监管部门可采取记录、警告、处罚、取消市场准入，直至依法追究法律责任等多种监管手段，加大对违规违法行为的查处力度，但要严格依法办事，讲究程序，避免侵犯个人隐私和商业秘密。 　　2.行业约束：建立行业自律制度，即由行业协会、商会做出的行业自律性惩戒。应充分借助行业协会的作用，通过制定行规行约，完善行业自律制度，提高行业自律水平，使失信者无法在社会和本行业生存立足。 　　3.市场手段：金融机构、信用服务机构、市场主体做出的市场性惩戒，如降低信用等级。金融、商业、社会服务机构要根据个人和企业信用记录的好坏，在金融服务、社会服务等方面，给予不同的待遇。信用记录好的，给予优惠和便利；信用记录不好的，则给予严格限制。 　　4.法律手段：由司法、公安机关做出的法律性惩戒，主要是依法追究严重失信者的民事或刑事责任。如社区义务劳动、社区矫正、罚款、各类短期刑罚等，使失信者付出各种形式的足以抵补其造成的社会危害的代价。 　　到目前为止，我国尚没有统一的征信法规，现有法律对信用行为的鼓励措施和对失信行为的惩罚手段明显不够，这使得构建社会信用体系的法律基础极为薄弱，难以对信用信息征集、披露、使用等过程中各方的权利、义务进行法律界定，也难以用法律来约束人们的信用行为。相关立法部门应尽快研究建立失信惩罚机制，明确在现代市场经济中，失信惩罚机制设计的出发点和重点、失信与犯罪的区别及法律边界(明确在经济活动中失信的法律界限，即到什么程度给予什么惩罚)、失信的惩戒形式和制裁程度、失信惩罚机制的操作和执行效果等。 　　所以，惩戒失信，首先必须建立起一整套对社会公民和市场主体相互关系进行管理的法律、法规、制度、准则，把失信纳入法制的轨道，形成有法可依、违法必究、执法必严的法制环境，维护和培育良好的市场信用秩序。要结合我国实际尽快制定、颁布有关惩戒失信方面的法律法规。比如，商业欺诈是现代企业失信的重要表现，有关职能部门可以研究分析各类商业欺诈行为，特别是以高额回报为诱饵非法敛财等欺诈行为的特点和规律，摸清惯用手法、骗术类型和高发领域，制定有针对性的法律文件。 　　其次，加大对失信的惩处力度。例如，对直接损害消费者生命安全和身心健康的食品药品、家用电器等制假贩假者以故意杀人罪、故意伤害罪论处。把制售假冒伪劣商品或服务假一赔一的赔偿金额增加到远远大于其失信所获得的收益，同时对提供商品或者服务有欺诈行为的经营者、代理批发商、厂商三者予以并罚。比如，工商部门对制假贩假者不能只罚款了事，除了给予经济重处外，还应有失信记录，性质恶劣或屡犯者则限制其终身不得从事商业活动；其他部门对不守诚信的人，除予以处罚外，应记入黑名单，累计多次便取消其从业资格。通过严厉的制裁措施，加大失信者的经济成本，使其无利可图，以起到震慑作用。 　　 　　 信用是现代市场经济的基石，市场经济实际上是信用经济，市场交易的顺利实现要依赖于交易双方实现所承诺的信用，即对已达成合同条款或者口头协议的全面履行。随着我国市场化程度的不断提高，信用关系已成为维系各个市场主体之间经济关系的重要纽带。然而，不讲信用、任意违背合同条款的现象比较严重，这些现象其实就是我们所说的“失信”。从长远的角度来看，失信，无论是对于企业、个人的发展还是对市场经济下的整个经济社会的发展都是不利的。因此，研究市场经济下的失信惩戒机制有着重要的理论意义和现实意义。 　　 　　一、失信的原因分析 　　 　　1.客观原因：我国经济体制转型时期的利益驱动所致。一方面，各个领域的全方位的改革开放，使我们的社会出现前所未有的活力：生产力得以迅速发展，分配方式日益多样化，人民逐步富裕，人们有了更多的选择机会和实现自身价值的舞台。另一方面，市场也有其自身的弱点和消极方面。商品经济的交换法则的负面作用容易侵蚀到人们的精神领域，引发人们见利忘义，信用缺失。可以说，市场经济的“逐利”原则，是市场行为主体违背诚信原则的强大内在驱动力。市场经济有着失信行为得以进行的现实条件，这些条件首先表现为市场行为的复杂性和多样性，为失信的滋生、存在和蔓延提供了更多的机会与条件。与此同时，现代市场经济的又一个特点即市场范围的广阔性，也客观上导致了失信行为的大量存在，市场范围的极度扩展，活动空间前所未有，为假冒伪劣、欺瞒哄骗提供了广阔的场所。现在许多不讲诚信者，正是利用了市场范围的广阔性作假不止，大量的不诚信行为由此而产生。 　　2.主观原因：诚信意识淡薄和诚信文化的缺失。我国改革开放近30年的时间，市场经济还只是处于初级阶段，因此接受现代市场经济的熏陶相对较迟。很多企业还停留在低层次的产品经营阶段，没有形成以诚信为基石的企业文化，经营理念滞后。另外，整个社会的信用交易习惯、信用文化氛围都还有待进一步的建立和完善。 　　3.法律原因：法律制度不够健全。随着我国经济体制的改革，市场经济的发展，原有的相关制度仍在起维持作用，而与市场经济体制要求相适应的新制度并没有完全建立，如信用法律的滞后、产权改革的滞后和失信惩戒机制的缺陷，使得现存的信用制度难以全面满足各市场主体的需求，从而导致对市场主体的失信行为未能有效地制裁。 　　4.信息不对称：缺乏信用信息的社会共享机制。信息不对称是导致信息弱势方上当受骗、失信者能频频得逞的客观基础。我国社会信用信息不对称的问题非常突出：一方面，信用信息数据的市场开放度低，缺乏规范的信息发布和收集渠道，对征信数据的开放与使用没有明确的法律规定，政府部门和一些专业机构掌握的可以公开的企业、个人资讯没有合法开放，增加了企业和征信机构信息获取的难度。另一方面，信用中介服务行业发育较晚，虽然也有一些为企业提供信用服务的市场运作机构和信用产品，但是市场规模很小，经营分散，行业整体水平不高，市场竞争不规范。另外，目前我国信用中介机构的数据库规模普遍偏小，不能及时更新，致使信用信息缺乏完整性和有效性。谁是守信者或失信者，在没有征信机制和公布系统的情况下，其他人很难知道，在市场交易中也就很难预防。在这种情况下，对失信行为的监管难度较大。而在这一过程中，又有一些管理者不能廉洁自律，或滥用职权，或者对失信行为听之任之，不加管理，也助长甚至导致了进一步的失信。 　　5.地方保护主义也是失信的又一原因。信用监管遭遇地方保护主义又是失信行为难以制止的又一重要因素。一些地方为了本地、本部门的利益，保护和包庇本地方的企业制假、售假、逃账、赖账。对失信行为持放任的态度，或者在加强对外地企业监管的同时放松对本地企业的监管。这些做法，使失信行为得不到惩罚。 　　 　　二、构建多层次的失信惩戒机制 　　 　　可坚持“警示在先、惩戒在后，立信为主、处罚为辅”的原则。比如，对失信企业和严重失信企业实行强化监督为主的管理政策，在案件处理上则依据法律法规的规定及视企业违法行为的情节，采取对守信企业以宣传教育为主、对警示企业和失信企业教育和处罚并重、对严重失信企业以处罚为主等办法。建立企业信用制度，为守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业的惩戒机制和严重失信企业的淘汰机制提供制度保证。可根据失信行为的性质、情节和危害的程度，分别从行政、道德、经济和法律等多种手段惩戒失信者，使失信者付出与其失信行为相应的经济和名誉代价；把交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为，以法律支持信用服务公司向当事人的交易双方、授信人、雇主和政府机构有偿提供信用调查报告，让失信记录方便地在社会传播，并明确规定对失信者行为的经济处罚，使失信者付出惨痛代价，让失信者一处失信，处处受制约。因此，可根据失信性质，构建多层次失信惩戒制度。 　　1.行政处罚：尽快形成由政府部门做出的行政性惩戒机制。政府的各个监管部门可采取记录、警告、处罚、取消市场准入，直至依法追究法律责任等多种监管手段，加大对违规违法行为的查处力度，但要严格依法办事，讲究程序，避免侵犯个人隐私和商业秘密。 　　2.行业约束：建立行业自律制度，即由行业协会、商会做出的行业自律性惩戒。应充分借助行业协会的作用，通过制定行规行约，完善行业自律制度，提高行业自律水平，使失信者无法在社会和本行业生存立足。 　　3.市场手段：金融机构、信用服务机构、市场主体做出的市场性惩戒，如降低信用等级。金融、商业、社会服务机构要根据个人和企业信用记录的好坏，在金融服务、社会服务等方面，给予不同的待遇。信用记录好的，给予优惠和便利；信用记录不好的，则给予严格限制。 　　4.法律手段：由司法、公安机关做出的法律性惩戒，主要是依法追究严重失信者的民事或刑事责任。如社区义务劳动、社区矫正、罚款、各类短期刑罚等，使失信者付出各种形式的足以抵补其造成的社会危害的代价。 　　到目前为止，我国尚没有统一的征信法规，现有法律对信用行为的鼓励措施和对失信行为的惩罚手段明显不够，这使得构建社会信用体系的法律基础极为薄弱，难以对信用信息征集、披露、使用等过程中各方的权利、义务进行法律界定，也难以用法律来约束人们的信用行为。相关立法部门应尽快研究建立失信惩罚机制，明确在现代市场经济中，失信惩罚机制设计的出发点和重点、失信与犯罪的区别及法律边界(明确在经济活动中失信的法律界限，即到什么程度给予什么惩罚)、失信的惩戒形式和制裁程度、失信惩罚机制的操作和执行效果等。 　　所以，惩戒失信，首先必须建立起一整套对社会公民和市场主体相互关系进行管理的法律、法规、制度、准则，把失信纳入法制的轨道，形成有法可依、违法必究、执法必严的法制环境，维护和培育良好的市场信用秩序。要结合我国实际尽快制定、颁布有关惩戒失信方面的法律法规。比如，商业欺诈是现代企业失信的重要表现，有关职能部门可以研究分析各类商业欺诈行为，特别是以高额回报为诱饵非法敛财等欺诈行为的特点和规律，摸清惯用手法、骗术类型和高发领域，制定有针对性的法律文件。 　　其次，加大对失信的惩处力度。例如，对直接损害消费者生命安全和身心健康的食品药品、家用电器等制假贩假者以故意杀人罪、故意伤害罪论处。把制售假冒伪劣商品或服务假一赔一的赔偿金额增加到远远大于其失信所获得的收益，同时对提供商品或者服务有欺诈行为的经营者、代理批发商、厂商三者予以并罚。比如，工商部门对制假贩假者不能只罚款了事，除了给予经济重处外，还应有失信记录，性质恶劣或屡犯者则限制其终身不得从事商业活动；其他部门对不守诚信的人，除予以处罚外，应记入黑名单，累计多次便取消其从业资格。通过严厉的制裁措施，加大失信者的经济成本，使其无利可图，以起到震慑作用。 　　 　　再者，各相关的职能部门可结合自己的工作职责，总结打击失信行为的有效做法和经验，探索建立反失信长效机制。依据有关法律法规，记录违法、违规企业和个人的行为，对严重违法失信的企业和个人将其列入“黑名单”，内容包括偷漏税收、制售假冒伪劣商品、逃避银行债务、利用合同欺诈、虚假抽逃出资等行为。被列入“黑名单”的企业，对其进行各方面的限制。 　　5.舆论约束：由新闻媒体和社会公众传播形成的社会性惩戒。加强舆论监督，让失信者“身败名裂”。舆论监督是全体公民获得知情权，广泛参与国家和社会事务管理和监督的重要途径，也是加强社会主义民主政治建设、维护市场经济秩序健康发展、弘扬社会主义思想道德的重要力量。在揭露市场欺诈和弄虚作假、维护公民和消费者合法权益等方面，起到了不可替代的作用。新闻媒体应充分发挥舆论监督作用，通过对诚信者的表扬和对失信者的舆论谴责，促进社会形成更好的诚信氛围。 　　在以上五个方面的失信惩戒方式中，可综合运用各方式，也可单独使用，具体问题具体分析，针对实际情况进行选择。 　　 　　三、在实施失信惩戒机制过程中还需具备的基本条件 　　 　　1.建立失信惩戒制度，要充分发挥政府及有关部门的主导作用。一方面，要加强政府及行政主管部门自身信用的维护和管理，保证政务公开，实行信用监控，取信于民。另一方面，行政主管部门应当加强对企业经营管理方向的引导。例如，对于信用等级低或者失信行为累计达到一定程度的企业和从业人员，在年检时可以评为不合格，在对工程项目实施质量监督、安全监督、竣工验收时，对于信用状况较好的企业，可以适当简化程序，对于信用状况差的企业，更要严格监管。可以在此基础上建立警示制度，对信用状况差的企业进行信用预警谈话，促使其提升信用。对于确实发现并证实的失信行为，则要依法给予惩治。 　　2.尽快建立和完善与信用相关的法律法规。立法的重点可包括如下方面：第一，尽快制定与公平信用信息服务有关的法律和法规。借鉴美、英等国的经验，建议我国尽早出台《个人征信管理条例》、《企业征信促进条例》、《政府公共信息开放条例》等法规。第二，着手修改与建立社会信用体系有冲突的部分现行法律和法规，比如，着重研究《公司法》、《保密法》、《商业银行法》、《担保法》、《档案法》、《民法通则》、《合同法》、《民事诉讼法》、《刑法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《企业破产法》等法律，对其中与建立信用体系有冲突的部分条款进行必要的修改或重新解释。 　　3.相关的司法部门要坚决摒弃地方保护主义的思想，依法制裁，并做到严格、公正执法，从而能及时有效地追究失信者的经济和法律责任，提高失信者失信的法律成本。 　　4.建立跨地区、跨行业和跨部门的反失信的信息共享、预警监管、执法协调和社会联防体系，从根本上铲除失信滋生的土壤。建立和完善失信惩治机制，需各相关部门相互协调，整顿和规范市场经济秩序，对严重失信的行为要联合惩治。如企业借改制逃废债，各有关单位要采取法律、经济、行政、社会等综合惩治措施，依法曝光或给予行政处罚、经济制裁，直至追究法律责任。 　　5.强调和完善公示制度。向社会公示企业和个人的失信行为，强化媒体和社会监督机制，使失信者遭到社会舆论的普遍谴责，使别人不愿意与其打交道,提高失信的道德成本和经济成本。如，一些严重失信行为不仅要记入信用档案，还能在信用网上实时通报。拿交通违规来说，一旦有人违规且没有按时交纳罚款，这个信息就通过交通部门传输到其个人信用档案，而贷款、就业、信用消费等又与个人信用状况直接相关，从而在每个市场主体的心中树立“信用就是金钱”和“信用可以改变生活”的理念。 　　6.要建立与失信惩戒机制相配套的守信激励机制。⑴精神激励机制：通过广播、电视、报纸、网络等媒体予以宣扬，给守信人以精神奖励。⑵政策激励机制：通过政府、行业协会设立奖励基金等物质手段，对诚信企业给予企业产品免检、银行信贷优惠、税收优惠、部门政策倾斜等，在品牌、质量、管理、技术、人才和服务等诸多方面给予重点的扶持。 　　总之，对失信惩戒机制的研究，目前还处于探索阶段，失信惩戒机制的建立和完善在很大程度上还需要全社会的共同努力。 　　(安徽财经大学经济与金融学院) 　　 失信惩戒机制研究       牛翠萍