财税宏观调控的现状与“十一五”时期展望       王保安            

财税宏观调控的现状与“十一五”时期展望       王保安             　　2006年是实施“十一五”规划的开局之年，深入学习领会十六届五中全会精神，正确分析我国经济社会发展的阶段特征与现实条件，是贯彻落实科学发展观，适时把握财政政策力度与方向的基本前提，也是财政工作与财政改革实现“十一五”规划目标的根本要求。为此，我就“十一五”时期财税宏观调控谈一些个人的粗浅看法。 　　 　　一、“十五”时期财税宏观调控及成效 　　 　　面向“十一五”时期，首先应看看财税政策站在什么样的平台与起点上。财政政策作为政府宏观调控的两大主要工具之一，在“十五”时期配合货币政策以及其他政策措施在政府宏观调控中发挥了重要作用，有力地促进了经济社会的全面协调发展。其运行特点十分明显：一是立足我国经济社会发展的阶段特征与现实条件，适时适度地调整财政政策力度和方向，从积极的财政政策调整到稳健的财政政策。二是财政宏观调控手段逐步完善，各种政策工具齐头并进，综合运用预算、税收、补贴、转移支付、国债等手段，实现“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”的宏观调控目标。三是针对经济中结构性、区域性问题比较突出的阶段性特征和现实条件，重点把握了三个结合：一是将短期的反周期调节与促进长期稳定增长相结合；二是保持宏观经济稳定与促进结构优化相结合；三是实施宏观调控与促进经济体制改革相结合。这一时期的财政宏观调控既不同于经典著作的理论描述，也不同于市场经济体制成熟国家的利率、税率等调控手段运用。 　　“十五”时期，突出科学发展观、落实“五个统筹”发展，财政政策从积极到稳健，一方面财政收入稳步快速增长。“十五”时期财政收入总量将超过11万亿元，是“九五”时期(50774亿元)的2．2倍。财政收入占GDP比重由2000年的15％提高到2004年的19．3％。另一方面，调整优化财政支出结构，为促进城乡、地区、经济社会以及人与自然之间的和谐发展发挥了积极作用。 　　 　　1、以“三减免三补贴”为主导的“三农”政策 　　“十五”’前四年(2001—2004年)，国家用于农业的支出由2000年的1231．54亿元增加到2004年的2537．89亿元，年均增长17．6％，比“九五”时期年均16．5％的增长速度提高1．1个百分点，比同期财政支出增长速度高1．9个百分点。 　　 　　2、以教育、科学、卫生、社会保障为亮点的社会事业发展政策 　　社会事业支出由2000年的3954．5亿元增加到2004年的8251亿元，年均增长15．2％，其中，教科文卫支出年均增长17．1％，社会保障补助、抚恤和福利救济费、行政事业单位离退休人员支出年均增长26．4％。 　　 　　3、以增加一般性转移支付为突破口的区域性财政政策 　　2001—2004年财政转移支付年均增长37．6％，其中一般性转移支付由1995年的20．7亿元增加到2000年的85．5亿元，2004年增加到745亿元。“十五”时期前四年年均增长71．8％，主要用于中西部地区。 　　 　　4、以“退耕还林”为标志的生态保护与环境建设政策 　　“十五”时期前四年国家财政用于退耕还林、还草、还渔等生态环境保护方面的支出达4177亿元，其中2004年为1197．81亿元，比2000年567．63亿元高111％，平均每年增长20．5％。 　　 　　5、以完善进出口税收制度为重点的对外财政政策 　　按照加入WTO承诺，将进口关税总水平由2001年的15．4％降至2005年的9．9％；多次调整出口退税率，两次改革出口退税负担机制，适时取消和降低了部分高能耗、高污染和资源性产品出口退税率；对部分不鼓励出口的原材料等产品，开征出口关税。“九五”时期出口退税总额为3495．6亿元，“十五”时期前四年为7702．7亿元，是“九五”时期的2．2倍。 　　 　　二、“十一五”时期财税宏观调控面临的宏观经济环境 　　 　　“十一五”时期，世界经济发展的短期不稳定性与中长期可持续性特征将继续存在，国内经济发展总体仍将保持高位运行态势，处于新一轮上升期，但面临以下“六对”矛盾的约束。 　　 　　1、高速增长与低效益运行的矛盾 　　长期以来，我国的经济增长的“高投入、高消耗、高污染”与“低产出、低科技、低效益”并存的局面仍没有根本改观。目前，我国GDP占世界经济总量的4％，但消耗的石油为世界的7．4％，钢铁为27％，氧化铝为25％，铁矿石为30％，水泥为40％，原煤为31％。相比之下，我国人均占有资源却相对贫乏，资源、环境约束的矛盾十分突出。 　　 　　2、总量增长与结构升级困难的矛盾 　　一是从三次产业看，农业基础薄弱，工业大而不强，第三产业明显滞后。二是从产品结构看，高消耗产品、粗加工产品、低端产品还占主体地位，技术含量低；“贴牌”产品占相当大比重，自主品牌、知名品牌少。三是从企业组织结构看，“大而全”、“小而全”的问题在某些行业依然突出，低水平的重复建设与重复引进问题突出。 　　 　　3、经济高速增长与低就业率的矛盾 　　在经济高速增长的同时，却出现了就业增长弹性呈下降趋势，已由上世纪90年代初的0．5降至2004年的0．1。一是由于技术进步导致资本对劳动的替代，这是一个共性的问题。二是随着国有企业改革与城镇化进程加快，需要转岗就业的人数和农村需要转移的剩余劳动力将不断增多。三是劳动力结构显示出教育缺陷。发达国家的高级工、中级工和初级工占工业劳动力比重分别为35％、50％和15％，而我国分别为4．8％、35％和60．2％。四是我国人口基数比较大，每年新增劳动力较多。四股压力汇集一起，使就业总体形势仍比较严峻。 　　 　　4、市场进程加快与资源配置及要素市场改革明显滞后的矛盾 　　一是政府职能转变还不到位，一些地方政府仍然过多地介入竞争性领域的资源配置，个别地方一定程度上出现了借机收权和行政性复归的问题。二是市场机制建设滞后，特别是土地、资金、劳动等要素市场价格扭曲，尚未形成市场发现与形成价格的机制，带来资源配置的低效率与行政化倾向。三是企业改革相对滞后，许多企业包括国有商业银行预算软约束现象依然存在，尚未成为真正的市场竞争主体。 　　 　　5、宏观调控统一性与区域发展政策的矛盾 　　2003年下半年以来中央实施的宏观调控，虽然提出贯彻“区别对待、有保有压”的原则，但实际执行中难免出现“一刀切”现象，导致宏观调控统一性与区域发展政策取向的矛盾。一方面，中央政策鼓励部分地区依托本地资源优势，大力发展优势产业，但在土地供应和项目建设中，往往因指标控制和行政审批等因素，影响了项目的实施和经济的发展。另一方面，各地为加快发展，在落实国家统一政策的前提 　　2006年是实施“十一五”规划的开局之年，深入学习领会十六届五中全会精神，正确分析我国经济社会发展的阶段特征与现实条件，是贯彻落实科学发展观，适时把握财政政策力度与方向的基本前提，也是财政工作与财政改革实现“十一五”规划目标的根本要求。为此，我就“十一五”时期财税宏观调控谈一些个人的粗浅看法。 　　 　　一、“十五”时期财税宏观调控及成效 　　 　　面向“十一五”时期，首先应看看财税政策站在什么样的平台与起点上。财政政策作为政府宏观调控的两大主要工具之一，在“十五”时期配合货币政策以及其他政策措施在政府宏观调控中发挥了重要作用，有力地促进了经济社会的全面协调发展。其运行特点十分明显：一是立足我国经济社会发展的阶段特征与现实条件，适时适度地调整财政政策力度和方向，从积极的财政政策调整到稳健的财政政策。二是财政宏观调控手段逐步完善，各种政策工具齐头并进，综合运用预算、税收、补贴、转移支付、国债等手段，实现“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”的宏观调控目标。三是针对经济中结构性、区域性问题比较突出的阶段性特征和现实条件，重点把握了三个结合：一是将短期的反周期调节与促进长期稳定增长相结合；二是保持宏观经济稳定与促进结构优化相结合；三是实施宏观调控与促进经济体制改革相结合。这一时期的财政宏观调控既不同于经典著作的理论描述，也不同于市场经济体制成熟国家的利率、税率等调控手段运用。 　　“十五”时期，突出科学发展观、落实“五个统筹”发展，财政政策从积极到稳健，一方面财政收入稳步快速增长。“十五”时期财政收入总量将超过11万亿元，是“九五”时期(50774亿元)的2．2倍。财政收入占GDP比重由2000年的15％提高到2004年的19．3％。另一方面，调整优化财政支出结构，为促进城乡、地区、经济社会以及人与自然之间的和谐发展发挥了积极作用。 　　 　　1、以“三减免三补贴”为主导的“三农”政策 　　“十五”’前四年(2001—2004年)，国家用于农业的支出由2000年的1231．54亿元增加到2004年的2537．89亿元，年均增长17．6％，比“九五”时期年均16．5％的增长速度提高1．1个百分点，比同期财政支出增长速度高1．9个百分点。 　　 　　2、以教育、科学、卫生、社会保障为亮点的社会事业发展政策 　　社会事业支出由2000年的3954．5亿元增加到2004年的8251亿元，年均增长15．2％，其中，教科文卫支出年均增长17．1％，社会保障补助、抚恤和福利救济费、行政事业单位离退休人员支出年均增长26．4％。 　　 　　3、以增加一般性转移支付为突破口的区域性财政政策 　　2001—2004年财政转移支付年均增长37．6％，其中一般性转移支付由1995年的20．7亿元增加到2000年的85．5亿元，2004年增加到745亿元。“十五”时期前四年年均增长71．8％，主要用于中西部地区。 　　 　　4、以“退耕还林”为标志的生态保护与环境建设政策 　　“十五”时期前四年国家财政用于退耕还林、还草、还渔等生态环境保护方面的支出达4177亿元，其中2004年为1197．81亿元，比2000年567．63亿元高111％，平均每年增长20．5％。 　　 　　5、以完善进出口税收制度为重点的对外财政政策 　　按照加入WTO承诺，将进口关税总水平由2001年的15．4％降至2005年的9．9％；多次调整出口退税率，两次改革出口退税负担机制，适时取消和降低了部分高能耗、高污染和资源性产品出口退税率；对部分不鼓励出口的原材料等产品，开征出口关税。“九五”时期出口退税总额为3495．6亿元，“十五”时期前四年为7702．7亿元，是“九五”时期的2．2倍。 　　 　　二、“十一五”时期财税宏观调控面临的宏观经济环境 　　 　　“十一五”时期，世界经济发展的短期不稳定性与中长期可持续性特征将继续存在，国内经济发展总体仍将保持高位运行态势，处于新一轮上升期，但面临以下“六对”矛盾的约束。 　　 　　1、高速增长与低效益运行的矛盾 　　长期以来，我国的经济增长的“高投入、高消耗、高污染”与“低产出、低科技、低效益”并存的局面仍没有根本改观。目前，我国GDP占世界经济总量的4％，但消耗的石油为世界的7．4％，钢铁为27％，氧化铝为25％，铁矿石为30％，水泥为40％，原煤为31％。相比之下，我国人均占有资源却相对贫乏，资源、环境约束的矛盾十分突出。 　　 　　2、总量增长与结构升级困难的矛盾 　　一是从三次产业看，农业基础薄弱，工业大而不强，第三产业明显滞后。二是从产品结构看，高消耗产品、粗加工产品、低端产品还占主体地位，技术含量低；“贴牌”产品占相当大比重，自主品牌、知名品牌少。三是从企业组织结构看，“大而全”、“小而全”的问题在某些行业依然突出，低水平的重复建设与重复引进问题突出。 　　 　　3、经济高速增长与低就业率的矛盾 　　在经济高速增长的同时，却出现了就业增长弹性呈下降趋势，已由上世纪90年代初的0．5降至2004年的0．1。一是由于技术进步导致资本对劳动的替代，这是一个共性的问题。二是随着国有企业改革与城镇化进程加快，需要转岗就业的人数和农村需要转移的剩余劳动力将不断增多。三是劳动力结构显示出教育缺陷。发达国家的高级工、中级工和初级工占工业劳动力比重分别为35％、50％和15％，而我国分别为4．8％、35％和60．2％。四是我国人口基数比较大，每年新增劳动力较多。四股压力汇集一起，使就业总体形势仍比较严峻。 　　 　　4、市场进程加快与资源配置及要素市场改革明显滞后的矛盾 　　一是政府职能转变还不到位，一些地方政府仍然过多地介入竞争性领域的资源配置，个别地方一定程度上出现了借机收权和行政性复归的问题。二是市场机制建设滞后，特别是土地、资金、劳动等要素市场价格扭曲，尚未形成市场发现与形成价格的机制，带来资源配置的低效率与行政化倾向。三是企业改革相对滞后，许多企业包括国有商业银行预算软约束现象依然存在，尚未成为真正的市场竞争主体。 　　 　　5、宏观调控统一性与区域发展政策的矛盾 　　2003年下半年以来中央实施的宏观调控，虽然提出贯彻“区别对待、有保有压”的原则，但实际执行中难免出现“一刀切”现象，导致宏观调控统一性与区域发展政策取向的矛盾。一方面，中央政策鼓励部分地区依托本地资源优势，大力发展优势产业，但在土地供应和项目建设中，往往因指标控制和行政审批等因素，影响了项目的实施和经济的发展。另一方面，各地为加快发展，在落实国家统一政策的前提 下，纷纷制定了自己的优惠政策，造成了相互攀比和恶性竞争。 　　 　　6、财政收入高速增长与财税调控效率及效益的矛盾 　　一是财政职能“缺位”与“越位”现象仍然存在。尤其是在竞争性领域的投入带来挤出效应和保护落后的问题。二是财政职能和财政资金部门化特征明显。再加上五级政府运转，严重影响了财税调控效率和效益。三是行政性配置资源特征明显。财政建设性投入行政化，资金分配与风险收益不对称，权力与责任背离。四是财政风险逐渐聚集。由于转型时期财政支付改革成本不断增加，导致我国目前财政赤字和债务规模较大。随着各项改革的深化，各类潜在风险还将逐步向政府财政集中，出现了在财政收入高增长的同时，财政风险也逐渐聚集的矛盾现象。 　　 　　三、“十一五”时期财税宏观调控政策取向 　　 　　总体判断，“十一五”时期，国内外经济环境不会发生太大的变化，经济运行既不可能总体过热，也不可能总体过冷，主要问题仍将是长期存在的结构性、区域性问题。因此，从“十一五”前期看，仍应以稳健财政政策为取向。 　　落实科学发展观，实现“十一五”规划目标对财政政策、财政改革与宏观调控提出了许多新的要求和挑战，给财政政策带来更多的压力与挑战，主要表现在：一是既要促进经济快速平稳增长，又要加快社会事业发展；二是既要加快技术进步和产业升级，又要扩大社会就业；三是既要保持东部强劲增长，又要促进中西部共同发展；四是既要推进城市化，又要加大“三农”投入；五是既要注重公平分配、缩小差距，又要保持活力、提高效率；六是既要扩大引进外资，以市场换技术，又要增强自主创新能力。面对双重压力与挑战的局面，“十一五”时期的财政政策及宏观调控取向，可以概括为四个“四”： 　　 　　1、完善四项收入制度，做大经济与财政收入蛋糕 　　稳固的财力是国家稳定与发展的基础，是实施“十一五”规划与政府宏观调控的有力保证，更是贯彻科学发展观、构建和谐社会的物质保障。因此，必须继续强化增收机制，努力做大经济和财政“蛋糕”。 　　(1)调整税种税率。研究开征物业税，使其作为地方的主体税种，既有利于解决地方重工业项目、轻社会公共服务与环境建设的问题，也有利于房地产业的健康发展与房地产市场的稳定。同时，适当扩展消费税范围，调整资源税、消费税等相关税种税率，达到增加收入、节约资源、公平负担的目标。 　　(2)完善征管制度。切实完善以计算机网络为依托、自行申报、重点稽查的税收征管制度，定期清理税收优惠政策，强化依法征税，确保应收尽收，使财政收入的稳定增长建立在可靠的制度保障基础之上。 　　(3)税费改革。按照市场经济的基本要求，巩固农村税费改革成果，加快推进交通车辆税费改革，研究启动城市建设税费改革，加强“收支两条线”管理改革，重在规范经济秩序，同时提高财力质量。 　　(4)挖掘非税收入潜力。借鉴国际经验，规范国有资源、国有资产收益的分配关系，加强垄断租金、资源性租金、国有资产(资本)收益、特许经营权收入等的管理，创建公平竞争、有利于节约资源的市场环境。 　　 　　2、实现四项制度创新，提高财政运行效率(1)税收制度。加快推进内外资企业所得税合并立法工作，建立完善公平竞争的市场环境，统筹国内发展和对外开放；加快增值税转型改革，在总结东北地区试点经验基础上，适时在全国推开；完善消费税，调整酒类、化妆品等商品消费税税率，适当扩大对环境污染和高档消费商品征收消费税；在个人所得税扣除额提高的基础上，逐步推行综合与分类相结合的个人所得税制；不断完善出口退税政策，解决公平负担与出口质量导向问题。 　　(2)预算制度。十四届三中全会已提出建立国有资产经营预算，但至今仍未落实。2004年国有及国有控股工业企业实现利润5311．9亿元，比2000年增长121％，平均每年增长21．9％，国家财政并没有参与利润分红。同时，还对国有企业500多万下岗人员给予生活补贴，对国有企业给予200多项税收优惠政策。因此，要尽快建立起国有资产经营预算，体现国家的所有者权益，推动健全国家预算。 　　(3)国库制度。全面推行国库集中收付制度，健全和完善国库单一账户体系，将所有财政资金实行国库集中收付，提升国库动态监控水平；取消代地方政府发行国债，积极探索地方发债机制，加强债务监管，加快建立国债余额管理制度；并逐步推进国库现金管理，着力构建和完善现代财政国库管理体系。 　　(4)收入分配制度。逐步完善适应市场经济原则、有利于公共服务均等化的收入分配制度，解决收入水平悬殊问题。完善工资制度，建立与公务员职责、贡献和资历关联度较强的工资增长机制；清理规范津贴补贴，建立津贴补贴的调控机制，逐步缩小地区之间、部门之间过大的收入差距；完善个人所得税和具有财产税性质的车船使用税、房产税、土地使用税制度，研究开征财产税、股票交易所得税、社会保障税等，对个人收入的存量、增量、转让等多环节进行全方位调节，促进收入分配规范化、法制化，着力构建社会主义和谐社会。 　　 　　3、调整四项支出政策，着重体现统筹发展 　　(1)向“三农”倾斜，促进城乡协调发展。“三农”其实是三个性质不完全相同的问题，其中农业问题主要是作为脆弱产业的保护与支持问题，是一个国际性的问题，推动产业化与规模化是根本出路；农村问题主要是公共财政问题，长期的“城市财政”特征，造成农村公共产品与公共服务的欠缺；农民问题则主要是权益保护与实现问题。因此，要有针对性地采取措施分别予以解决，包括完善国家对农业的支持保护体系，形成农业投入稳定增长和高效的机制；在户籍等方面逐步实行城乡统一的政策，消除二元经济的行政制度性障碍；扩大公共财政覆盖农村的范围，促进社会主义新农村建设；逐步消除低价从农民手里征用土地搞城市开发建设的地价“剪刀差”，以及农民工与城市职工同工不同酬的工资“剪刀差”，切实保护农民的基本权益。 　　(2)向社会事业倾斜，促进经济社会协调发展。支持社会事业发展，前提是加快教育、科技、卫生等管理体制改革，在此基础上，完善和创新教科文卫财政投入政策。根据事业单位分类改革进程，明确、清晰地划分教科文卫事业的财政供养范围。对纯公益性的义务教育、基础科研、公共卫生与公共文化要确保投入和优先投入，对义务教育逐步实行免费制度。继续加强公共卫生体系建设，健全多层次城镇职工医疗保障体系，推动新型农村合作医疗试点和农村医疗救助制度建设。 　　(3)向生态建设倾斜，促进人与自然协调发展。通过加大财政投入等措施，进一步支持实施“天然林保护工程”。完善有关配套措施，促使退耕还林和京津风沙源治理工作扎实、稳妥、健康地向前推进。健全森林生态效益补偿机制，促进森林生态保护工作走上可持续的良性发展轨道。继续加强对大江大河 治理和环境保护工作的支持力度，控制并节约使用资源。 　　(4)完善财政管理体制与转移支付制度，促进区域协调发展。转移支付政策要淡化“双轨制”，突出因素法，增加一般性转移支付，加快基本公共服务均等化进程。同时，清理、整合专项转移支付，完善资金分配办法，适当向中西部地区倾斜。完善省以下财政管理体制，增加一般性转移支付与农村公共支出，扩大推行“省管县”试点，实行“乡财县管乡用”。通过完善财政管理体制，逐步缩小地区差距，实现各地区共同富裕。 　　 　　4、大力支持四项重大改革，促进完善市场经济体制 　　(1)国企改革。继续支持国有企业破产重组，加快推进国有经济战略性结构调整；支持国有企业分离办社会职能，提高竞争力；继续推进国有企业产权制度改革，根据“按股分红、按资分利”原则，规范国家与国有企业的利润分配关系。加快推进国有商业银行股份制改革，研究制定政策性银行体制改革和职能调整方案，深化股权分置改革，加强金融市场建设和金融工具创新，积极推动农村信用社改革和政策性农业保险试点工作。 　　(2)投融资体制改革。遵循市场经济的基本原则和投入产出规律，做到权责对应。尽快落实投资核准制，停止竞争性项目审批，改为建立比较完善的市场准人制度，硬化环境指标，编制和发布明晰的中长期发展规划，定期公布产业发展与市场信息，真正落实企业的投资主体地位，建立起“谁投资、谁决策，谁受益、谁承担风险”的投资机制；政府投资要逐步退出一般竞争性领域，明确限定在公共产品和公共服务领域；建立健全投资决策失误责任追究制度，使政府投资审批的权利与责任对等。从增量角度看，这是实现经济增长方式转变、国民经济结构优化与稳定发展的体制基础。 　　(3)事业单位改革。目前财政供养人口中，大约18．2％为公务员，20％为离退休人员，62％为事业单位人员。由于体制原因，导致事业单位发展中人员构成、人员总量与内在创新动力不足的矛盾。例如，现行科技体制不适应市场经济条件下科技产业化与产业科技化的需求。从国际经验看，北欧许多国家没有政府直接举办的科研机构，但科技竞争力全球领先。虽然我国不能简单比照，但应建立适应社会主义市场经济的科技体制，破除“养人”机制。因此，加大事业单位体制改革力度，规范政府与市场关系，按精简、高效的原则，尽快完成事业单位的分类改革，具有重大的意义。 　　(4)政府职能改革。按照“尽可能市场、必要时政府”的市场经济原则，实现政府职能由行政管理型向公共服务型转变，以压缩寻租空间，提高政府效能。认真贯彻落实《行政许可法》，依法行政，进一步改革行政审批制度。精简机构和减少财政供养人员，控制行政管理费的过快增长。这既是节约型社会、节约型政府的，重要内容，也是公共财政建设与财政宏观调控效率提高的重要保障和前提条件。可采取“先养后减”办法，以减少震动，稳步推进改革。 　　(作者为北京大学光华学院博士后) 　　责任编辑 陈玉京 财税宏观调控的现状与“十一五”时期展望       王保安